Taşıma Kanun ve Yönetmeliği’nde kapsam konu ve sorunları

Dr. Zeki DÖNMEZ

Her türlü mevzuat için kapsam maddesi; bu mevzuatın muhtemel olarak uygulanacağı düşünülen alanların tümünde mi yoksa bir kısmında mı uygulanacağı, tümünde uygulanmayacaksa hangilerinde uygulanıp hangilerinde uygulanmayacağı, hatta varsa şartlı olarak uygulanacağı veya uygulanmayacağı hususlar açısından önemlidir. Bunlar Karayolu Taşıma Mevzuatı için de geçerlidir.

Karayolu Taşıma Kanunu’nun 2’nci maddesindeki kapsam ifadesi baştan beri değişmedi. Buna açıklık getiren Yönetmeliğin 2’nci maddesindeki kapsam ifadesinde zaman zaman değişiklikler oldu. Bunun nedenleri olarak; netleştirme ve geliştirme ile şartlı hususlarda değişen kararları söyleyebiliriz. Şimdi, Yönetmelikteki detaylı kapsam maddesini, kanunun kapsam maddesini esas alarak değişimleriyle birlikte değerlendirelim. 

Kapsam içi olanlar 

Yönetmeliğin kapsam maddesinin birinci fıkrası, kanunun kapsam maddesinin birinci paragrafındaki kapsam içini lojistik işletmeciliği, dağıtım işletmeciliği ve terminal işletmeciliğini de içine alarak aynen kapsıyor. Taşıma işleri organizatörlüğü başka bir yönetmeliğe aktarılsa da süren ilişkisi nedeniyle burada yer alıyor. Adı geçen eklerin kanunun yönetmelik maddesinin verdiği yetkiyle eklendiği düşünülebilir. Yönetmelikte “ve benzeri taşımacılık faaliyeti yapanlar” ifadesi var ve bunu anlamak güç. Bu ifade, kanun da olsa yönetmeliğin alanını genişletme imkanı verir. Yönetmelikte ise kime imkan verecek? Kanunun imkan verdiklerini ekleyebilirsin, ancak bu durumda yönetmelikte değişiklik olur ve o ek böyle bir ifadeye gerek olmadan yönetmeliğe girer.

Kapsam dışılıklar

Kanunun kapsam maddesinin 2’nci paragrafındaki kapsam dışılıklar Yönetmeliğin kapsam maddesinin 3’üncü fıkrasında bentler halinde sıralanmış. 
-a,b, c, g bentlerinde belirtilen taşıtlarla yapılacak taşımalar ile f’de belirtilen N, N1 ve N1G sınıfı (kamyonet tescilli) araçlar ile yapılacak taşımalar kapsam dışı.
-c’de taşımanın, f’de ise taşınan eşyanın ticari olmama şartı var.
-c’de resmi, d’de güvenlik kurumlarının taşıt ve römorklarında yapılacak taşımalar kapsam dışı. -c’de taşımaların ticari olmaması şartı var. 
-ğ’de ise diğerlerindeki taşımalar ifadesi yerine Türk Silahlı Kuvvetleri’nin ilgili birimine ait yakıt taşıma taşıtları denmiş. Tabii, bu taşıtlarla yapılacak taşımalar kast edilmiş olmalı.

Burada resmi ve güvenlik kurumlarının kendi araçları ile yapacağı taşımalar kapsam dışı. Ama bunların ticari taşıt ve taşımacılara yaptıracakları taşımaların kapsam dışı olmadığı görülüyor. Kamunun ticari otomobillere yaptırdığı hizmet taşımaları, belediyelerin vatandaşları gezi veya cenaze gidiş amaçlı ticari araç tahsisleri kapsam içi olmaya örnek olabilir. Burada taşıtların değil, taşımaların muaf oluşu önemli. Taşıtlar esas olarak Trafik Kanun ve Yönetmeliği’ne tabi olup olası muafiyetleri orada verilebilir. Bunun ötesinde Taşıma Kanunu’ndaki kapsamındakiler dahil taşıtlar ve taşımalar ayrıca ilgili alanlarda ilgili mevzuatın (Trafik Kanunu, Belediye Kanunu, Ticaret Kanunu, Borçlar Kanunu vs.) da kapsamında olabilir.

Servis taşımaları

Kanuna bağlı olarak çıkarılan Yönetmelikte yukarıda belirtilen muafiyetler dışında kalan tüm taşımaların kapsanacağı düşüncesine bağlı olarak, öncelerde servis taşımalarının kapsam dışı olmadığını hatırlıyorum. Ancak buna rağmen servis taşımaları hiçbir zaman yönetmelik ile düzenlenmedi. Burada servis taşımalarının belediye alanlarında yoğunlaşması ve belediye mevzuatında bunlara ilişkin belediye yetkisinin yer alması önemli olabilir. Bu duruma bağlı olarak 2009’da çıkan ikinci yönetmelikten itibaren şu andaki yönetmeliğin de ikinci fıkrasında yer alan “servis taşımalarındaki usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir” şeklindeki kapsam dışılık ifadesi yönetmeliklerde yer aldı. Bu düzenlemeye ilişkin olarak hangi mevzuata dayanılacağını, nasıl düzenleneceğini (hangi tür veya neyle) bilemiyoruz. Buna ilişkin olarak, öğrenci servis taşımalarına yönelik (okul taşımacılığı diyenler de var, ama bana göre yanlış) özel bir yönetmelik bulunuyor. Bence bu önemli. Bir de sadece kamunun personelinin taşınmalarına ilişkin bir yönetmelikte bulunuyor. Hepsi bu mu?

Yönetmeliğin servis taşımalarını, bir anlamda kendisi açısından kapsam dışı ilan etmesi olmasına rağmen iki husus dikkat çekici. Birincisi ve en önemlisi D4 belgelerinin tanımına alınması ve kullanılması. Genel şartlarına aykırı olarak Yönetmeliğe sonradan yapılan eklemeler sonucu servis hizmeti verecek özel D4’ler yaratıldı. D4’lerin servis hizmeti vermesinin yönetmeliğin servisleri kapsam dışı tutmasına ve tanımlara aykırılıktan öte bunlara D4’leri de aşan bir alan yaratıldı. Bunlar için D4 dahil, yönetmeliğin geri kalanındaki tahditli taşıt kaydetmeme kuralı delindi. İller arasında 100 km sınırı kaldırıldı vs.

Her şeyi altüst etmeye değer mi? Bunun bir gerekçesi vardır, ama bu gerekçe bu yanlışları haklı yapmadığı gibi açıklamaya da yetmez. Bence bir keyfiliktir bu. İkincisi ise A otomobille taşıma belgelerine ilişkin olarak, bu belgelerin tanımına aykırı biçimde yönetmeliğe kamunun otomobille hizmet almasını sağlayıcı -zorlama olduğu her halinden belli- haksız ve ayrımcı eklemeler yapıldı. Bu otomobillerin bir kullanım amacı da personel servisiydi. Bu ihtiyacın varlığı bu yanlışı haklı yapar mı? 

Bu yazının amacı bu ve benzeri yanlışları eleştirmek değil, servis taşımalarına ilişkin usul ve esasların belirlenmemiş olmasını sorgulamak. Burada öğrenci ve/veya personel şeklinde düşünülebilecek şehiriçi (belediye alanı içi) ve şehirdışı yapılmasına ilişkin bir yönetmelik hazırlanması zor mu, imkansız mı? Bence değil. Şehiriçindeki kısmın hangi belgeyle yapılacağı hususunu belediyeye bırakıp, yapılma esas ve usullerini belirlerseniz bana göre kolay. Zaten gereken hazırlıklar yönetmelik şeklinde var. Belediye alanı dışında, büyükşehirlerin ildışı diğer illerin iliçi/ildışı sınırları için servis tanımı olacak. Bunun çok büyük kısmı personel taşıması -ki, buna tarım işçileri dahil her çeşit işçi taşıması da girer. Çok özel şartlar gerektiren öğrenci servisleri (taşımalı öğrenim dahil) daha çok büyükşehir olmayan illerin iliçinde ve onlarda da büyükşehirlerdeki kadar güvenlik kaygıları olmayacak. Düşüncemi söylemem gerekirse, belediye alanı dışı, iller arası ve iliçi servis taşımaları D4 belgesiyle gerekli eklemeler yapılarak düzenlenebilir ve bunlar, yönetmelik kapsamında olabilir. Servis dahil kamunun ve özel sektörün otomobille taşıma ihtiyaçları için ise ayrı bir A belgesi türü (A3) yaratırsanız bu sorun da çözülebilir. Belediye alanı içindeki öğrenci ve personel taşımaları için tek ve bütün bir mevzuat gerektiğini düşünmüyorum. Bunlar ayrı ayrı işler ve ayrı ayrı nitelikleri var. Personel servisinde çok özel şartlar ve detaylar gerekmeyebilir, ama öğrenci servisleri, özellikle de şehiriçlerinde titizlikle hazırlanmalı.

Kısa mesafeli taşımalar

Karayolu Taşıma Kanunu bu taşımalara ilişkin bir kapsam dışılık öngörmüyor, ancak bunlarla ilgili bir özellik var. İliçi ve 100 km’ye kadar iller arası taşımaların yönetmelik ile kapsanıp Bakanlık yetkisine alınması yanında, kanunun 3’üncü paragrafında, bunların yönetmelik ile valiliklere bırakılması yönünde yetki devri imkanı da bulunuyor. Bu, belirtilen alanda hem yolcu hem de yük ve eşya taşımaları için geçerli. Taşıma Kanunu sonrasında çıkan ilk yönetmelikte sadece yolcu taşımaları için bu yetki devri yapıldı. Daha doğrusu, bu aşamada önceden var olan düzen devam ettirildi. Yine de bunlar, Y gibi bir belgeye bağlandı ve bu şekilde yapılması önemliydi.
2009’da çıkarılan ikinci yönetmelik ile bu yetki devri sonlandırılıp Bakanlığın vereceği D4 belgesine geçiş gibi zor bir iş göze alındı ve bu dönüşüm yapıldı. Şimdi bu düzen duruyor ama kusursuz değil. Son yönetmelik öncesi taslaklarda bunun tekrar valiliklere verilmesi gibi bir yönelim olduğunu görüyoruz. Böyle bir yanlışa gidilmemesi bence önemlidir. 

Yönetmelikteki diğer belgelerde kanunun öngördüğü serbest piyasa düzeni ve anlayışı küçük istisnalar dışında tamamen uygulanırken kısa mesafe taşımalarında sanki sonsuza kadar sürecek bir esasmış gibi hâlâ arz-talep dengesi gözetiliyor. Bu açıkça kanuna aykırı. Kanunda öngörülmeyen bu ayrım, bana göre kanunda öngörülmeyen bir kapsam dışılığın, yönetmeliğin kapsam maddesinde de ifade edilmeden fiilen yer alması gibi… D4’e geçişi göze alan Bakanlık, kanunun gereğini burada kolaylıkla yapabilir. Tabii, bu da sopa havuç misali D4’lerin alanını biraz genişletmeyi serbestleştirmeyi gerektirebilir. 

Belediye alanındaki yolcu taşımaları 

Önce belediyelerin kendi faaliyetlerine ilişkin yapacağı personel ve yük taşımaları diğer resmi kurumlarda olduğu gibi kapsam dışıdır. Burada ele alınacak olan ve söz konusu edilecek husus belediyelerin kendi alanları içerisinde yapacağı, yaptıracağı yolcu taşımalarıdır. Taşıma Kanunu, bana göre kesinlikle bu alanı da kapsama amaçlı hazırlandı. Bunun kanıtı Taşıma Kanunu’nun kapsam maddesinin 3’üncü paragrafı. Burada belediye alanı sınırları içindeki taşımaların yönetmelik ve belediyelere bırakılması yönünde belediyelere, Bakanlığa yetki devri imkanı veriliyor. Burada hem yolcu hem de yük taşımacılığı söz konusu. Böyle bir yetki devri belediyelerde olmayan bir hakkın veya yetkinin devri halinde anlamlıdır. Demek ki, kanun, belediyelerde şehiriçi taşımalarda düzenleme yetkisi görmüyor. Ancak bunun devredilebileceğini de öngörüyor. İlk yönetmelikte böyle bir yetki devri yapılmadı. Bu durum belediyelerin zaten var olan haklarını kabullendiği anlamında değildi şüphesiz. Ama sanki net olmayan bir durum varmış gibi de yapılarak belediye alanına ilişkin servisler dahi hiçbir düzenlemede yer almadı. Geri planda çok tartışmaların olduğu şüphesiz. Sonunda 2009’daki Yönetmeliğin kapsam maddesini şöyle bir düzenleme eklendi: Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Belediye Kanunu hükümleri saklıdır. Kapsam maddesinde yer alan bu husus şehiriçi taşımaları bir yetki devri yapılmasa bile zaten belediye yetkisi anlamında belediye yetkisinde olduğu bu nedenle de yönetmelikte kapsam dışı tutulduğu anlamına gelir mi? Değilse anlamı ne?

Karanlıkta yol aramak

Bakanlığın hangi nedenlerle bu ifadeyi koyduğunu ve bunun ne anlama geldiğini çok defalar sormamıza rağmen bir bilgi edinemedik. Buna da bağlı olarak şehiriçi alanlarda (büyükşehirlerde, ilin tamamı oluyor) bir yetki tartışması sürüyor; Bakanlığın verdiği yetki belgelerinin şehiriçi taşıma imkanı verip vermediği gibi. Buna biraz girelim. Bakanlığın bazı yolcu taşıma belgelerinde belediye alanında kapsam içinde faaliyet alanını yurtiçi taşıma olarak belirtmesi, özellikle de D1 belgelerindeki şehirlerarası (illerarası) taşıma kavramını kaldırıp yurtiçi taşımayla yetinmesi belediye alanını da kapsama iddiası olarak görülebilir. 
- Bir de kamu hizmeti alınan A1’lerin belediye alanında da hizmet verebilmesi, bu belgelerin belediye alanında geçerli olduğu iddiası olabilir. 
- İlin tamamını kapsayan büyükşehirler sonrası Bakanlığın bu illerde iliçi taşıma amaçlı D4 belgesini düzenlememesi belediye haklarını tanımak anlamı taşımaz mı? 
- D4 yetki belgesi hariç iliçi iki nokta arası taşıma hattı düzenlenmemesi, büyükşehirlerde D4 olmadığına göre büyükşehir olan illerin iliçinde taşıma hattı gerektiren tarifeli taşımalara belediyelerin hiçbir şekilde Bakanlığın hat vermeyeceği yani bu taşımaların yapılmayacağı anlamını getirmiyor mu? 
- Büyükşehir alanı içindeki havalimanı taşımalarında bakanlığın önce bu taşımaları büyükşehre bırakması, sonra da iliçi iki nokta arasında taşıma hattı düzenlenmez ilkesi ile çelişme pahasına D1’lere taşıma yapma izni verilmesi belediye alanına müdahale şeklinde görülemez mi?

Bu tartışmaların yaşandığı sırada TBMM’nin yaptığı bir değişiklik düzenlemesi ile belediye alanındaki tüm yolcu taşımaları için belediyeden izin alınması kuralı getirildi. Trafik Kanunu’na yapılan bu ekleme, bana göre artık bu belirsizliği gidermiş olmalıdır. Belediye alanlarındaki yolcu taşımaları belediyelerin yetki ve sorumluğunda olduğu görülmeli ve kabul edilmelidir. 

Yetki devri halleri

Bakanlık isterse belediye alanlarındaki belediye yetkisini tanımaksızın da yönetmelik ile belediyelere yetki devri yaparak bu sorunu çözebilir. Böyle bir çözüm Karayolu Taşıma Kanunu ile getirilen düzenin çok daha etkin şekilde olmasını buna yönelik net yönetmeliklerin hazırlanmasını mümkün kılar. Şehiriçi yolcu taşımaları için bu yetki devri yapılmasını uygun buluyorum. Peki, diğer haller?

Büyükşehir olmayan iliçi ve tüm illerde iller arası kısa mesafeli yolcu taşımaları için valiliklere yetki devri yapılması mümkün, ama ben bunun doğru olmadığı kanaatindeyim. Buralarda yük taşımaları için yetki devri yapılabilir mi? Bu denetim kolaylığı sağlasa da iyi olmazdı. Valilik halen de istediği denetimleri yapabilir. 

Büyükşehir olan illerde büyükşehiriçi yük taşımaları için büyükşehre yetki devri yapılmalı mı? Bence, Bakanlığın ve valiliklerin denetiminin yetmediği alanlarda böyle bir yetki devri uygun olabilir. Belediyelerin daha iyi denetleyebileceği yük taşımalarının olumsuzlukları giderilebilir. Bu husus mutlaka değerlendirilmelidir. En azından hafriyat ve benzeri taşıma araçlarının belediyelerce denetimi konusunda bir yetkilendirme yapılmalıdır. Bu husus öncelikle İstanbul ve Ankara gibi bu türden sorunları büyük olan illerde önem taşımaktadır. Yine bu konuda Bakanlığın yetkilerinin saklı tutulması ile belediyelerin tahdit ve plaka satışı gibi alanlara yönelememesi dikkate alınmalıdır. 

Turizm taşımaları

Bazıları, turizm taşımalarının Ulaştırma Bakanlığı uhdesinde ve mevzuatında olmasına karşı çıkıp Turizm Bakanlığı mevzuatına bağlanmasını savunurlar. Önce belirtelim ki, turizm taşımacısı diye özel bir taşıma türü yoktur. Bunlar tarifesizdir, düzensiz taşımaların daha doğrusu grup yolcu taşımalarının özel bir halidir. Spor, eğlence, düğün, cenaze, panayır, toplantı, özel grup etkinliği gibi her türlü etkinliğe grup halinde gidilmesinden farklı değildir. 
Turizm taşımacılarını Turizm Bakanlığı’nın alanına sokmak, öğrenci taşımacılarını eğitim, tarım ürünlerini taşımayı tarım, sanayi ve hammadde ürünleri taşımasını ekonomi veya sanayi, spor taşımalarını gençlik ve spor, askeri personel taşımalarını Milli Savunma Bakanlığı alanına bırakmak olur. Sadece taşımalar yetmez, turizm personeli hastalandığında turizm hastanesine gitsin. Turizm polisi de Turizm Bakanlığı’na bağlansın. Turizmin her şeyi Turizm Bakanlığı’nda olsun. Diğer bakanlıkları da kapatalım. Böyle bir anlayış olamaz. Her türlü taşıma, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ilgi alanında ve karayolu taşıma mevzuatı kapsamında olmalıdır. 

Burada turizm taşıması yapan taşımacı ve taşıtlar genelde Trafik Kanunu yanında sadece karayolu mevzuatına tabidir. Turizmle ilgili bir mevzuatın konusu değildirler. Peki, turizm ile ilgili özel istekler olduğunda ne yapılacaktır? Bununla ilgili iki seçenek vardır. Birinci grup taşımaları için her türlü özel istek (taşıma mevzuatına aykırı olmayan) ve lüks konfor talepleri taşıma sözleşmesine şart koşulup istenebilir. Turizm taşımalarında, isteyen bunu yapabilir. İkincisi bunların turizm mevzuatında özel olarak belirtilip ilgili turizm seyahat acentesinin bunları sağlaması, daha doğrusu sağlatması şartı konabilir. Bunlardan doğrudan taşımacıyı sorumlu tutamazsınız. Turizm taşımaları turizm mevzuatının taşıma mevzuatının konusudur ve bu kapsamdadır. Buna göre denetlenir ve gerekirse cezalandırılırlar. Örneğin, turizm grubunun taşındığı otobüslerde rehber bulundurmak taşımacının değil ilgili turizm seyahat acentesinin sorumluluğudur. 

Bitirirken bir de şunu belirteyim: Turist taşıyan araçların turizm mevzuatı dışındaki karayolu taşıma ve benzeri mevzuatta diğer araç ve taşımalarda bir ayrıcalığı yoktur. Örneğin havalimanından turist alan bir D2 otobüsü ile diğer grupları karşılayan D2 otobüsü aynı şartlarda olmalıdır. Cama TÜRSAB yazısı koymak bir ayrıcalık getirmez. İsteyen parasını verir alır ve bu yazıyı koyar, o başka, ama bu yazı kanunları uygulayan görevliler için bir ayrıcalık taşır mı? Bana göre hayır... ■